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왜 우리는 국토계획법을 알아야 하는가?
부동산과 토지 개발에 큰 관심이 없어도, 우리가 생활하는 모든 땅은 특정한 '계획'을 통해 관리되고 있다. 이 관리의 기초가 되는 법은 바로 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」, 즉 국토계획법이다. 이 법은 무분별한 개발을 막고, 국토를 체계적으로 이용하고 보존하는 데 중요한 역할을 한다.
따라서 국토계획법은 우리 생활 환경을 보호하고, 지속 가능한 발전을 도모하는 데 필수적이다. 이를 통해 우리는 보다 나은 삶의 질을 유지할 수 있다.
국토계획법 제1조는 그 목적을 다음과 같이 명시한다.
"이 법은 국토의 이용ㆍ개발과 보전을 위한 계획의 수립 및 집행 등에 필요한 사항을 정하여
공공복리를 증진시키고 국민의 삶의 질을 향상
시키는 것을 목적으로 한다."
국토계획법은 개인의 재산권과 공공의 이익이 조화롭게 공존하도록 하는 사회적 합의의 일환이다. 이 법의 주요 요소인 '계획 체계'와 '용어 정의'를 이해하는 것은 우리가 거주하는 공간이 어떻게 형성되고 관리되는지를 파악하는 첫 단계가 된다.
이번 글에서는 국토계획법의 핵심 골격인 제2조의 정의를 중심으로, 이 법의 본질을 보다 명확하게 설명하는 데 중점을 두고자 한다. 이를 통해 독자들이 국토계획법의 중요성을 이해하고, 실제 생활에 어떻게 적용되는지를 알 수 있도록 할 것이다.
국토계획법의 뼈대: 핵심 용어 바로 알기 (제2조)
국토계획법을 제대로 이해하기 위해서는 제2조에서 설명하는 중요한 용어들을 먼저 익혀야 한다. 이러한 용어들은 법의 핵심 개념을 형성하고 있다.
우선, 계획의 위계질서를 파악하는 것이 중요하다. 가장 상위에는 중앙행정기관이 수립하는 국가계획이 위치하며, 그 아래에는 두 개 이상의 도시를 통합하여 장기 발전 방향을 제시하는 광역도시계획이 존재한다. 마지막으로, 특정 도시나 군 단위의 기본 계획인 도시·군계획이 있다. 이를 통해 국토 계획의 구조를 이해할 수 있다.
도시 및 군계획은 두 가지 주요 범주로 나뉜다. 첫 번째는 도시·군기본계획으로, 이는 특정 지역의 장기적 발전 방향과 기본 공간 구조를 제시하는 종합적인 계획이다. 이 기본계획은 하위 계획을 수립하는 데 있어 중요한 지침 역할을 한다.
두 번째로, 도시·군관리계획이 있다. 이 계획은 국민의 토지 이용 행위를 직접적으로 규제하는 법정 계획으로, 실질적인 적용이 이루어지는 중요한 문서이다. 이러한 두 가지 계획은 지역 발전에 필수적인 요소로 작용한다.
| 구분 (조항) | 핵심 정의 | 주요 내용 및 특징 |
| 국가계획(14) | 중앙행정기관이 수립하는 계획 | 도시·군관리계획으로 결정할 사항이 포함됨. |
| 광역도시계획(1) | 지정된광역계획권의 장기발전방향 | - |
| 도시·군계획(2) | 관할 구역(특·광·시·군)의 공간구조와 발전방향 | 도시·군기본계획과도시·군관리계획으로 구분됨. |
| ⬆︎도시·군기본계획(3) | 관할 구역의 기본적인 공간구조와 장기발전방향 | - 종합계획 -도시·군관리계획 수립의 지침이 됨. |
| ⬆︎도시·군관리계획(4) | 관할 구역의 개발·정비·보전을 위한실행 계획 | - 토지 이용, 교통, 환경, 안전 등에 관한 구체적인 계획. -(주요 내용)용도지역/지구/구역 지정, 기반시설 설치, 도시개발사업, 지구단위계획 등. |
도시 및 군 관리 계획은 토지의 개발, 유지보수 및 보호를 위해 마련된 구체적인 실행 방안이다. 이 계획에는 용도지역과 용도지구의 설정, 개발 제한 구역과 같은 용도구역의 지정, 기반시설 설치, 도시 개발 프로젝트, 그리고 지구 단위 계획 등이 포함된다.
지구 단위 계획은 특정 지역의 토지 이용을 합리화하고 기능성을 향상시키기 위해 수립되는 세부적인 관리 방안이다. 최근에는 창의적이고 다각적인 토지 활용을 위해 도시 혁신 계획이나 복합 용도 계획과 같은 새로운 개념이 도입되고 있다.
이러한 다양한 계획들은 도시의 지속 가능한 발전과 효율적인 자원 관리를 도모하는 데 기여하고 있다.
| 구분 (조항) | 핵심 정의 | 주요 내용 및 특징 |
| 지구단위계획(5) | 도시·군계획 수립 대상지역의일부를 관리 | - 토지 이용 합리화, 기능 증진, 미관 개선 목적. -도시·군관리계획(4)의 일종임. |
| 성장관리계획(5의3) | '성장관리계획구역'의 난개발 방지 및 계획적 개발 유도 | - |
| 공간재구조화계획(5의4) | 용도구역의 효율적 관리를 위해 수립하는 계획 | 토지 이용 및 건축물 용도·건폐율·용적률·높이 등을 완화. |
| ⬆︎도시혁신계획(5의5) | '도시혁신구역'의 토지 이용 제한 등을 정하는 계획 | - 공간재구조화계획(5의4)으로 결정하는도시·군관리계획(4)의 일종. |
| ⬆︎복합용도계획(5의6) | '복합용도구역'의 건축물 제한 등을 정하는 계획 | - 공간재구조화계획(5의4)으로 결정하는도시·군관리계획(4)의 일종. |
시설 및 사업과 관련된 용어를 살펴보자.
기반시설은 도로, 공원, 학교, 수도, 전기와 같이 국민의 일상생활에 필수적인 시설들을 포함한다. 그 중에서도 도시·군관리계획에 의해 정해진 시설은 특별히 도시·군계획시설이라고 칭한다. 이러한 도시·군계획시설의 설치와 정비를 위한 사업을 도시·군계획시설사업이라고 한다.
더불어 도시·군계획사업은 이와 같은 시설사업뿐만 아니라 도시개발사업과 정비사업까지 포괄하는 넓은 개념이다. 이처럼 다양한 용어와 개념은 도시의 발전과 국민의 생활 향상에 중요한 역할을 한다.
| 구분 (조항) | 핵심 정의 | 주요 내용 및 예시 |
| 기반시설(6) | 도시 활동에 필요한 기본적인 시설 | (7대 분류)교통, 공간, 유통·공급, 공공·문화체육, 방재, 보건위생, 환경기초시설 |
| ⬆︎도시·군계획시설(7) | 기반시설(6) 중에서 도시·군관리계획(4)으로 결정된 시설 | (예: 도시계획으로 결정된 도로, 공원 등) |
| ⬆︎광역시설(8) | 기반시설(6) 중에서 광역적인 정비체계가 필요한 시설 | - 둘 이상의 관할 구역에 걸치거나 (예: 고속도로) - 공동으로 이용하는 시설 (예: 광역 공항) |
| 공동구(9) | 지하매설물을 공동 수용하는 지하 시설물 | 전기, 가스, 수도, 통신 등 (기반시설 중 유통·공급시설에 해당) |
| 공공시설(13) | 도로, 공원, 철도, 수도 등 공공용 시설 | - |
| 도시·군계획사업(11) | 도시·군관리계획(4)을 시행하기 위한 사업 | 1.도시·군계획시설사업 (10)2. 도시개발법에 따른도시개발사업3. 도시정비법에 따른정비사업 |
| ⬆︎도시·군계획시설사업(10) | 도시·군계획시설(7)을 설치·정비·개량하는 사업 | - |
| 도시·군계획사업시행자(12) | 도시·군계획사업(11)을 하는 자 | - |
기반시설의 종류 및 세분
| 대분류 (7종) | 세부 시설 (시행령 제2조제1항 및 제2항) |
| 1. 교통시설 | •도로(세부) • 철도 • 항만 • 공항 • 주차장 •자동차정류장(세부) • 궤도 • 차량 검사 및 면허시설 |
| [도로의 세분]가. 일반도로 나. 자동차전용도로 다. 보행자전용도로 라. 보행자우선도로 마. 자전거전용도로 바. 고가도로 사. 지하도로[자동차정류장의 세분]가. 여객자동차터미널 나. 물류터미널 다. 공영차고지 라. 공동차고지 마. 화물자동차 휴게소 바. 복합환승센터 사. 환승센터 | |
| 2. 공간시설 | •광장(세부) • 공원 • 녹지 • 유원지 • 공공공지 |
| [광장의 세분]가. 교통광장 나. 일반광장 다. 경관광장 라. 지하광장 마. 건축물부설광장 | |
| 3. 유통ㆍ공급시설 | • 유통업무설비 • 수도 • 전기 • 가스 • 열공급설비 • 방송ㆍ통신시설 • 공동구 • 시장 • 유류저장 및 송유설비 |
| 4. 공공ㆍ문화체육시설 | • 학교 • 공공청사 • 문화시설 • 공공필요성이 인정되는 체육시설 • 연구시설 • 사회복지시설 • 공공직업훈련시설 • 청소년수련시설 |
| 5. 방재시설 | • 하천 • 유수지 • 저수지 • 방화설비 • 방풍설비 • 방수설비 • 사방설비 • 방조설비 |
| 6. 보건위생시설 | • 장사시설 • 도축장 • 종합의료시설 |
| 7. 환경기초시설 | • 하수도 • 폐기물처리 및 재활용시설 • 빗물저장 및 이용시설 • 수질오염방지시설 • 폐차장 |
토지 이용을 규제하는 방법에는 여러 가지가 있다. 첫 번째는 용도지역으로, 이는 토지의 사용 및 건축물의 종류, 건폐율, 용적률 등을 규정하는 가장 기본적인 기준이다. 서로 중복되지 않도록 설정된다.
두 번째는 용도지구로, 이는 기존의 용도지역 규제를 더 강화하거나 완화하여 그 기능을 높이는 역할을 한다. 마지막으로 용도구역이 있는데, 이는 용도지역과 용도지구의 제한을 다시 조정하여 특정한 목적을 달성하기 위해 설정된다. 이러한 규제들은 토지 이용에 있어 중요한 요소로 작용한다.
| 구분 (조항) | 핵심 정의 | 목적 및 특징 |
| 용도지역(15) | 토지 이용 및 건축물의 용도, 건폐율, 용적률, 높이 등을 제한 | - 토지의 경제적·효율적 이용 도모. -서로 중복 지정 불가. (기본 바탕) |
| 용도지구(16) | 용도지역의 제한을 강화 또는 완화 | - 용도지역의 기능 증진, 경관, 안전 도모. -중복 지정 가능. |
| 용도구역(17) | 용도지역 및 용도지구의 제한을 강화 또는 완화 | - 시가지 확산 방지, 계획적 토지 이용 도모 등. -중복 지정 가능. (예: 개발제한구역, 시가화조정구역 등) |
개발 행위를 효과적으로 관리하기 위해서는 특정 구역이 설정된다.
첫 번째로, 개발밀도관리구역은 기반시설이 부족할 것으로 보이는 지역에 지정되어 건폐율이나 용적률을 강화하는 역할을 한다.
이와 달리, 기반시설부담구역은 개발밀도관리구역 외의 지역으로, 개발 진행 시 기반시설 설치가 필요한 지역에 해당된다. 이 구역에서는 개발자에게 기반시설 설치비용을 부담하도록 요구한다.
이러한 구역 설정은 지역 사회의 지속 가능한 발전을 도모하는 데 중요한 역할을 한다.
| 구분 (조항) | 핵심 정의 | 지정 대상 및 규제/부과 내용 |
| 개발밀도관리구역(18) | 개발로 기반시설이 부족할 것으로 예상되나, 설치가 곤란한 지역 | 건폐율이나 용적률을강화하여 적용. |
| 기반시설부담구역(19) | 개발밀도관리구역(18) 외의 지역으로서 개발로 기반시설 설치가 필요한 지역 | 기반시설을 설치하거나 그에 필요한 용지를 확보하게 함. |
| ⬆︎기반시설설치비용(20) | 기반시설부담구역(19)에서 신·증축 행위 시 부과·징수하는 금액 | - |
전 국토의 4가지 구분: 용도지역의 이해 (제6조)
국토계획법 제6조에 의거하여, 전 국토는 4가지 용도지역으로 나뉘어 관리된다. 이는 토지 이용의 기본적인 구조를 제공하며, 모든 토지는 이 4개 지역 중 하나에 반드시 포함된다.
도시 지역은 인구와 산업이 집중되어 있거나 앞으로 집중될 가능성이 높은 지역으로, 체계적인 개발 및 관리가 필수적이다. 일반적으로 우리가 도시라고 인식하는 대부분의 지역이 여기에 해당한다. 이 지역은 주거, 상업, 공업, 녹지 등으로 더욱 세분화되어 토지 이용을 체계적으로 관리하게 된다.
반면 관리 지역은 도시 지역과 농림 지역, 자연환경 보전 지역 간의 '완충 지대' 역할을 한다. 이 지역은 도시 지역에 준하여 관리해야 할 필요성이 있는 계획관리 지역과, 농림 및 자연환경 보전 지역에 준하여 관리가 필요한 생산관리 지역과 보전관리 지역으로 나뉜다. 이러한 구분은 지역 개발과 보전의 균형을 유지하는 데 중요한 역할을 한다.
농림지역은 도시지역에 속하지 않는 농업진흥지역과 보전산지로 구분되며, 이들 지역은 농업 및 임업의 발전과 산림 보호를 목적으로 설정된다. 이러한 지역은 개발보다는 보전과 생산을 중시하고 있다.
자연환경보전지역은 가장 강력한 보전 목적을 지닌 용도지역으로, 이곳은 자연환경과 수자원, 해안, 생태계, 상수원 그리고 문화재의 보호를 위해 지정된다. 이 지역에서는 개발 행위가 사실상 엄격하게 제한되어 있다.
국가 또는 지방자치단체는 각 용도지역의 지정 목적에 맞추어 개발과 정비, 보전에 필요한 조치를 마련할 법적 의무를 지니고 있다. 이를 통해 지속 가능한 환경 관리와 자원의 보호가 이루어질 수 있도록 노력하고 있다.
국토의 일관성 유지: 제8조 (다른 법률에 따른 구역 지정 제한)
국토계획법은 국가의 토지 관리를 위한 기본 법률로 자리잡고 있지만, 사실 여러 다른 부처에서도 수백 개의 토지 이용 관련 법규가 존재한다. 이러한 법률들이 국토계획법의 체계를 무시하고 임의로 구역을 설정하게 된다면, 국가의 토지 관리가 혼란스러워질 수 있다.
이런 혼란을 방지하기 위해 제8조는 중요한 안전장치로 기능한다. 이 조항은 중앙 행정기관장이나 지방자치단체장이 다른 법에 따라 토지 이용과 관련된 구역을 지정할 경우, 그 목적이 국토계획법에서 정한 용도지역, 지구, 구역의 지정 취지와 일치해야 한다고 명시한다.
이러한 규정은 토지 이용의 일관성을 유지하고, 각기 다른 법률 간의 충돌을 최소화하는 데 기여한다. 국토계획법의 체계를 존중하며 효과적으로 토지를 관리하기 위한 필수적인 장치라 할 수 있다.
규모에 따른 통제 장치가 특히 중요하다. 국토계획법 시행령 제5조에서는 이러한 기준을 상세히 설명하고 있다. 중앙행정기관장이나 지자체장이 대통령령으로 정해진 면적 이상의 구역을 지정하고자 할 경우, 반드시 국토교통부장관과 협의하거나 승인을 받아야 한다. 이때 "대통령령으로 정하는 면적"은 기본적으로 1제곱킬로미터에 해당하며, 도시개발법에 의한 도시개발구역은 5제곱킬로미터로 설정된다.
또한, 지자체장이 지정하는 구역이 이 기준 면적보다 작더라도, 시행령 제5조제3항에 의거해 5제곱킬로미터 미만의 범위에서 시·도 도시계획위원회의 심의를 거치지 않으면, 시장이나 군수는 시·도지사의 승인을 반드시 받아야 한다. 이러한 절차는 체계적인 도시 개발을 위한 중요한 요소로 작용한다.
도시 및 군기본계획에 이미 포함된 경우, 농업진흥지역이나 상수원보호구역 등 특정 보전 목적을 가진 구역을 지정하는 상황에서는 협의나 승인 절차가 면제된다. 또한, 시행령 제5조 제5항에 의거해, 승인된 면적의 10% 이내에서 소규모 변경이 이루어질 경우에도 절차가 생략된다는 점을 알 수 있다. 이러한 규정들은 행정 절차를 간소화하여 효율성을 높이는 데 기여하고 있다.
'의제 처리'의 함정 방지: 제9조 (다른 법률에 따른 도시·군관리계획 변경 제한)
제9조는 제8조의 규제를 한층 강화한 장치로, '의제' 조항의 남용을 방지하기 위한 내용이다. 여기서 '의제'는 특정 행위를 했을 경우 다른 행위도 이루어진 것으로 간주하는 법적 개념이다. 예를 들어, 특정 법령에 따르면 "OO사업의 실시계획 인가를 받으면, 국토계획법에 따른 도시·군관리계획이 수립된 것으로 간주된다"는 식으로 규정될 수 있다. 이러한 조항은 법의 해석을 명확히 하고 불필요한 혼란을 줄이는 데 기여한다.
만약 이러한 의제 조항이 무제한으로 작용한다면, 도시·군관리계획이 각종 특별법에 의해 쉽게 손상될 가능성이 있다. 이를 방지하기 위해 제9조에서는 중앙행정기관장이나 지자체장이 다른 법률에서 도시·군관리계획을 의제하는 내용을 포함한 계획을 허가하거나 승인할 때, 반드시 중앙도시계획위원회 또는 지방도시계획위원회의 심의를 받아야 한다고 명시하고 있다. 이는 국토 계획 전문가 집단인 도시계획위원회가 해당 변경 사항이 전체 국토 계획 체계와 일치하는지를 재검토하도록 하는 제도적 장치이다. 이를 통해 도시계획의 안정성을 높이고, 보다 체계적인 국토 개발을 추구할 수 있다.
국토계획법 시행령 제6조에서는 심의 대상에 대한 구체적인 내용을 명시하고 있다.
중앙도시계획위원회의 심의를 필요로 하는 경우는 다음과 같다. 중앙행정기관의 장이 30만 제곱미터 이상의 용도지역, 지구, 구역 변경을 의제하는 계획을 수립할 때와 지방자치단체의 장이 5제곱킬로미터 이상의 변경을 의제하는 계획을 결정할 때가 해당된다.
지방도시계획위원회의 심의를 받아야 하는 경우는 지방자치단체의 장이 30만 제곱미터 이상 5제곱킬로미터 미만의 변경을 의제하는 계획을 수립할 때이다.
이러한 절차는 도시와 군 관리 계획에 중요한 영향을 미치는 대규모 개발 사업이 국토계획법의 규제를 벗어나 진행되는 상황을 방지하는 데 필수적이다.
국토계획법, 복잡하지만 필수적인 질서
국토계획법은 단순한 토지 규제 법안이 아니다. 이는 제한된 국토 자원을 효율적으로 활용하고, 개발과 보전 사이의 균형을 이루기 위한 체계적인 접근 방식이다. 이러한 법률은 사회적 요구와 환경적 요인을 고려하여 지속 가능한 발전을 추구한다.
제2조는 이 시스템의 기본 언어를 설정하여, 제8조와 제9조, 그리고 시행령 제5조와 제6조가 국토 관리의 일관성을 유지하는 중요한 역할을 수행한다. 이를 통해 수많은 법률로 인한 개발 혼잡과 계획의 혼란을 방지하며, '선계획 후개발'이라는 핵심 원칙을 지켜나간다. 이러한 법 체계를 이해하는 것은 대한민국 국토의 현재 상황과 미래를 파악하는 데 있어 매우 중요한 첫 단계이다.
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자주 묻는 질문(FAQ)
Q. 국토계획법이 우리 생활에 왜 중요한가요?
국토계획법은 무분별한 개발을 막아 지속 가능한 국토 이용과 환경 보호에 필수적입니다.
국토계획법은 토지와 국토를 체계적으로 관리하여 무분별한 개발을 방지합니다. 이를 통해 환경 보전과 효율적인 자원 활용이 가능해져 국민의 생활 환경을 보호하고 전반적인 삶의 질 향상에 기여합니다. 사회적 합의를 바탕으로 개인과 공공의 이익이 조화롭게 공존할 수 있도록 하는 중요한 법률입니다.
Q. 국토계획법 제2조는 어떤 내용을 담고 있나요?
제2조는 국토계획법의 핵심 용어와 계획 체계의 기본 틀을 정의합니다.
제2조는 국가계획, 광역도시계획, 도시·군계획 등 계획의 위계질서를 설정하고 중요 개념을 명확히 합니다. 이 정의는 법의 본질을 이해하는 데 필수적이며, 국토계획법이 어떻게 토지 이용과 도시 발전을 체계적으로 관리하는지 알 수 있게 해줍니다.
Q. 전 국토는 어떻게 4가지 용도지역으로 구분되나요?
국토계획법 제6조에 따라 도시지역, 관리지역, 농림지역, 자연환경보전지역으로 구분됩니다.
도시지역은 주거, 상업, 공업, 녹지 등으로 세분화되어 집중적인 개발과 관리가 필요합니다. 관리지역은 도시와 농림·자연환경보전지역 간 완충 역할을 하며 계획관리, 생산관리, 보전관리지역으로 나뉩니다. 농림지역은 농업진흥과 임업 보호가 목적이며, 자연환경보전지역은 자연 및 문화재 보호를 위해 엄격히 관리돼 개발이 제한됩니다.
Q. 국토계획법 제8조는 무엇을 규제하나요?
제8조는 다른 법률에 따른 구역 지정 시 국토계획법과 일치해야 한다고 규제합니다.
여러 정부 부처에서 토지 이용 관련 구역을 임의 지정하면 국토 관리에 혼란이 발생할 수 있어 제8조가 이를 방지하는 안전장치 역할을 합니다. 다른 법률에 따른 구역 지정은 반드시 국토계획법의 용도지역, 지구, 구역 지정 취지와 일치해야 하며, 지정 규모와 절차에도 인가와 협의가 요구됩니다.
Q. 국토계획법 제9조의 '의제 처리'란 무엇이며 왜 중요한가요?
'의제 처리'는 특정 법적 행위를 다른 행위로 간주하는 것으로, 남용 방지가 핵심입니다.
제9조는 다른 법률에서 도시·군관리계획 변경을 의제하는 내용을 포함한 계획 허가 시 반드시 도시계획위원회 심의를 거치도록 하여, 계획의 독립성과 일관성을 보호합니다. 무분별한 의제 남용 시 도시계획이 훼손될 위험이 있어 균형 있고 안정된 국토 관리가 가능하도록 하는 중요한 조항입니다.
